我国南海渔民权益保护的困境与对策
摘 要：由于我国立法不明确导致渔业权制度供给不足，南海争端持续影响南海渔业环境的地缘政治矛盾，海事行政管理未充分考虑渔民特殊身份等原因，现行立法与制度已难以适应和满足对我国南海渔民权益保护的特殊需求。我国应通过完善渔业权制度，明确我国执法机关在涉外刑事案件中的执法地位，并加强与周边国家刑事司法合作，确立海事行政救济制度与行政管理制度等措施，建立我国南海渔民保护的特有原则。
关键词：南海渔民;权益受侵;权益保护
中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）02-0121-03
渔业被世界公认为风险最大、死亡率最高的产业之一。南海具有丰富的渔业资源，是我国传统的渔业生产作业区域，“南海开发，渔业先行”是我国发展南海的重要方式。在社会主义法治建设如火如荼的大背景下，渔业建设问题的重要性日益凸显。维护南海渔民权益不仅关系到部分渔民的生存及渔区社会稳定问题，也关乎可持续发展和维护我国海洋权益关键之所在。
一、我国南海渔民权益保护困境现状及原因分析
近年来，我国南海渔民权益保护现状恶化，渔民收入锐减，生活缺乏保障。南海开发与保护之间失衡，加剧了渔业资源的衰退，渔民赖以为生的水域使用权变得十分脆弱。渔业立法不健全，导致渔民地位及权利不明确，渔业资源流转受阻。周边国家对渔民频频实施侵权行为，致使其人身权益和财产权益遭受严重的侵害。海事行政管理未充分考虑渔民特殊身份，管理体制与补偿机制不健全，使得渔民权益保护流于形式。基于我国南海渔民遭受非法侵害的现状，我们必须深入分析其中的原因并积极寻求对策，以维护南海渔民的合法权益。
（一）我国渔业权制度供给不足
我国立法不明确导致渔民渔业权难以得到有效保障。《物权法》第123条明确规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护，明确了捕捞权和养殖权属于用益物权。但《物权法》并没有具体确立渔民作为渔业权的主体，使得物权法在调整物权关系时无法起到“定纷止争，物尽其用”的作用。另外，渔业权的取得方式不明确、不具体，《物权法》和《渔业法》没有合理区分养殖权和捕捞权的属性，这使得渔业资源权属关系模糊。根据现行法律的规定，捕捞权的取得包括特许取得与自由取得，养殖权的取得包括特许取得与承包取得。但都只允许原始取得而不包括继受取得，这为渔业权的流转设置了障碍，减少了渔业准入市场，不利于渔业的可持续发展。另外，我国《渔业法》设立的捕捞许可证制度与《物权法》相关性质矛盾。《物权法》规定，养殖权和捕捞权属于用益物权，其便应该具有用益物权的一般特征，但《物权法》对渔业权的流转制度并未提及;而我国现行的《渔业法》第23条第3款明确规定，捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让，不得涂改、伪造、变造。《渔业法》第22条规定，国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制度。实践中，我国实施捕捞限额制度主要采取把渔船功率指标配置制度改革与捕捞限额制度实施结合起来的方式，但这仅是一种理论研究，并未被法律所承认。我国渔业权立法不健全带来了一系列问题，阻碍了渔业资源流转。
（二）涉外刑事纠纷加重了渔民受侵害的程度
南海争端持续影响南海的渔业环境，频频涌现的各类渔业纠纷以及美、日及印度等区域外大国基于国家利益的干涉，使得我国南海渔民在原本属于我国的南海领域内捕鱼的范围变得不确定。并且在南海开发过程中导致的海洋污染也造成海洋捕捞渔业、养殖渔业毁灭性破坏。除捕捞区域减少之外，非法捕鱼和渔民被抓捕以及他国抓捕行为的证据不充分，抓捕过程中过度使用暴力，抓捕后超期羁押等等一系列抓捕行为使得我国南海涉外渔业事件[1]层出不穷;而为了争夺潜在资源[2]，南海某些周边国家非法对我国南海海域提出主权要求，并且强行占领了为数不少的岛屿，同时以多种手段对我国南海传统渔场以及在此从事渔业生产的我国渔民频繁地实施侵权行为。终究其因，在南海问题中，领土主权争议与海域管辖权归属争议是导致渔民权益受损的两个最根本因素。
（三）行政管理程序的缺陷导致渔民权益保护无法落实
我国南海渔民作为行政管理的对象，受相关海事行政法律法规规制。事实上，在海事行政管理实践中，南海渔民权益并未得到充分考虑，渔民权益保护不可避免地陷入困境。就海事行政程序而言，在听证、执行、行政补偿和法律监督方面均有不当之处。
首先，在听证程序上，由于难以保障听证主持人的独立性，以致听证结果具有明显的不合理性。听证依申请启动，但渔民对相关法律知识了解甚少。另外，由于重实体轻程序观念的普遍存在，听证往往流于形式[3]。其次，在执行过程中，存在一系列行政乱作为与不作为的现象。又因为南海渔民生活在行政执法力量较为薄弱的行政区域，在这些地方往往存在较为严重的地方保护主义和部门保护主义，以言为法、以权压法、以罚代法等僭越法律的现象严重。再次，海事行政救济具有事后补救性，它同时关乎实体性规范与程序性规范的实现[4]。对渔民来说，损害一旦发生，对其给予经济补偿最具有实际价值。而事实上，我国《渔业法》没有规定渔业权损害补偿制度。制度缺失，法律缺位，造成渔民损害补偿成为一纸空谈。最后，作为法律保障的监督程序，其缺陷在于监督方式和监督主体单一，监督面较小，监督作用不明显，不能体现该程序对于海事行政管理的重要性，也难以成为渔民权益保护的可靠后盾。
二、完善渔业权制度建设，运用行政手段加快落实渔业立法
针对渔业立法不完善而导致渔业权取得方式不明确、捕捞许可证制度性质模糊、渔业资源流转受阻的现状，笔者认为应从以下几个方面入手破除我国渔业权制度供给不足的困境。
（一）明确渔业权主体，完善渔业权取得制度
首先，在政府行政部门和渔民之间介入渔业协会，明确渔业协会的性质与地位，明确协会的参与者只能是渔业权主体，确保有效实施渔业权管理。通过渔业协会，及时传达中央惠农政策，为渔民贷款提供担保，规范水产品市场价格，寻找销售市场;在捕鱼的同时加强保护，做到开发与保护并行。为了更好地确立渔业协会的法律地位，建议出台《渔业协会法》作为立法支撑。其次，设立渔业工会，将国家渔业管理权和渔民渔业所有权分开，在国家对渔业工会的监管与许可下，使得渔业捕捞权和渔业养殖权通过多种合理途径在渔业权主体间得以流转，以增加渔业权的获取途径。另外，引入合同制度填补渔业权取得途径的缺失[5]，利用市场机制配置渔业资源，加强渔业权发放登记、公示和档案管理制度的建立健全。
（二）完善渔业权转让制度，加快渔业立法建设
在建立渔业权流转制度时，尤其要把它作为一种民事权利来补充完善，减少行政行为的介入，促进有能力的渔业权人自由选择扩大渔业生产规模。通过明确界定政府管理与市场调节的分工协作关系，规范渔业权流转的具体操作步骤。另外，立法制度的缺失是导致渔业权流转的最大障碍。我国《渔业法》自1986年起实施至今已快30年，制定的各类渔业法律法规等规范性文件600多件，渔业法律体系框架基本形成，但渔业立法尚且不足。单纯依靠行政手段调整显然不足以面对当前我国渔民所面临的复杂局面，对此可以借鉴国外及国内发达地区渔业权立法制度建设的有益经验。现在多数国家采用个体可转让渔获配额制度，简称为个体可转让配额制度。我国也应将渔业权流转的可配额方式纳入立法，明确渔获配额的财产权性质，再利用配额的形式达到租赁或买卖的目的，通过转让配额使渔业权在市场上流通，并且通过可转让性也可控制渔业的加入和退出。另外，就我国南海渔民受侵害的现状而言，还应加强捕捞许可的行政执法，确立渔民权益保护保障机制。可采取的方式如加大南海渔政的装备建设，增加大型渔政船的数量，使有效的渔政管理全面覆盖整个我国南海海域。
（三）明确渔民渔业养殖权最低年限，合理确定渔业水域、滩涂保有量
《物权法》第126条规定，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，林地的承包期为30年至70年。但是，除了《海域使用管理法》第25条规定了15年的养殖用海海域使用权最高期限之外，法律、法规、规章以及中央文件并未规定渔业养殖权、养殖用海权的最低期限。我国立法应出台相应的专门规范性文件，将渔民渔业养殖权最低年限纳入其中，明令地方政府对渔业养殖从业者颁发海域使用权证、水域滩涂养殖证时，有效期限不得低于10年。针对水域污染、水域滩涂围填、水上工程建设、海域占用等造成的渔业水域环境恶化的现状，更应明确《渔业法》“以养殖为主，养殖、捕捞、加工并重，因地制宜，各有侧重”的方针，要在做好养殖证发放工作的同时督促各区县将本辖区规划内的淡水养殖面积细化落实，确保最低保有量，合理规划水域滩涂养殖。并且在保护渔民养殖权的同时，兼顾安排水域滩涂的开发利用，维护水域滩涂的生态平衡，实现可持续利用与发展。
三、构建完善的国际合作机制，加强对渔民在涉外纠纷中的特殊保护
加强在涉外渔业事件中对我国南海渔民的保护，要从国家战略入手，具体落实到渔民权益保护的领域。为此，中国应明确在涉外渔业事件中的态度，制定并采取具体对策。
（一）妥善处理中国与南海周边国家海上划界问题，明确捕鱼区域
海上划界需要以国际法为前提，在公平原则和自然延伸原则[6]的基础上，通过谈判协商解决。中国必须坚持九段线为断续国界限的性质。但由于中国在南海疆线是不连续的，有些海域同邻国有重叠，由此引发南海主权争议。因此，我国应以现有的中国南海海疆线的走向为基础，根据公认的有关国际法原则与规则，通过和平谈判、友好协商，补充划定那些不连续的、尚未确定的部分，为公平合理地解决涉外渔业争端提供前提条件。
（二）明确涉外渔业纠纷范围，开展南海刑事司法合作
引入合作机制，界定涉外渔业事件与国内渔业纠纷，将涉及南海主权争议的刑事案件分为直接涉及国家核心利益的国际关系问题的高敏感度刑事案件和不涉及主权争议的低敏感度的刑事案件，合理区别对待。高敏感度刑事案件的发生往往是相关争端国以执法为借口侵袭我国渔民而故意制造国际舆论以达到宣示主权的目的，在涉及主权归属的问题上各国僵持不下，难以达成合作，需在相关国际组织和国际条约的制约下明确各方的权利和义务，即使不能达成合作也明确反对恶意干扰。对于不涉及主权争议的低敏感度刑事案件，应加强外交机关的基础作用与司法机关的保障作用，在共同的国际公约或条约的指引下，按照同争端国签署的双边刑事司法协助条约或者引渡条约等途径来具体确定合作内容。最后，针对判决和执行的承认也要纳入合作事项之中。
（三）强化补偿机制，完善应对抓捕事件中的渔民权益保护
外国当局以执法为名扣押我国渔船，非法逮捕、枪杀我国渔民，这是国家不当行为，抓捕渔民的国家需要承担国家责任。另一方面，在渔民遭受侵害而得不到救济的情形下，由于非自然原因引起的，我国应设置相关部门承担特定的责任。对渔民被抓捕事件，除积极采取措施解救渔民，还应针对渔民在外国所受的处罚建立相应的补偿机制。包括船舶受损等财产权益受侵害的补偿和被非法羁押的最高限额给予补偿。由于政治原因引起的抓捕事件，应采取国家赔偿与国家补偿并行的补救措施。
四、完善海事行政程序，确保渔民救济途径的实现
完善海事行政程序，是在行政程序上给予南海渔民权益保护最重要和最有效的途径，具体包括完善行政听证程序、执行程序、法律监督程序和行政补偿程序。
（一）完善听证程序，增加渔民的参与度
首先，为保障听证主持人的独立性，具体建议如下：（1）在立法上对听证主持人的身份、专业素养等事项做进一步详细规定，辅之以考任、选任等较为公平的任人制度。（2）对听证主持人进行培训，使其明确所扮演的角色，并提前适应该角色。（3）明令禁止行政机关内部工作人员与听证主持人的单方面事先接触，严格执行回避制度。（4）明确听证主持人的法律责任，加强听证过程监督。其次，渔民作为听证当事人，亟须加强其对相关法律知识的了解。最后，要强化实体与程序并重的观念，记录听证过程，存档并允许查阅[7]。
（二）健全执行程序，保障行政执行的有效实施
第一，要明确规定和严格适用行政执法人员的聘用制度，提高执法人员准入门槛。第二，建立健全执法人员的定期考核制度，进一步保证执法人员质量。第三，借鉴美国职能分离的行政法官制度，对庞大的执法队伍进行专业化管理，防止行政不作为与行政乱作为高频出现。第四，针对南海渔民制定相应的行政管理措施，允许适当的区别对待。其次，在完善执法队伍的基础上，更要严格打压部门保护主义与地方保护主义，坚决杜绝暴力执法、区别执法。对渔民保护来说，还需深化海事行政执法机构改革。建立统一集中的行政执法机构，并明确各机构的执法内容和责任承担，减轻行政执法负担，减少渔民的时间和精力成本。
（三）建立渔业权受侵害补偿机制，落实渔民权益保护的救济
对于行政补偿方面，首先应弥补渔业权损害赔偿制度的缺失，各地可以结合本地区实际情况将渔业权损害补偿制度纳入本省的地方立法，如《浙江省渔业管理条例》第63条规定了渔业资源损害补偿费。其次，国家应该将渔业权损害的补偿以程序的方式纳入立法，制定统一的《行政补偿法》，以有效规范政府行为。具体可采取以下做法：（1）以法律的形式明确行政补偿的事项范围及补偿的时效问题;（2）在制定个案的补偿方案时听取当事人及相关专业人士的意见和建议;（3）对做出的行政补偿决定予以登记并公告;（4）明确行政补偿的执行机关并确定执行不当的追责机制。
（四）完善监督程序，深化中国行政管理体制改革
首先，要加强行政裁量权的立法控制、司法控制及行政程序控制的功能[8]。具体而言，在有关行政管理的具体规范中尽量避免模糊性用词，防止行政裁量权的过分扩张。完善行政裁量权的程序立法，将行使行政裁量权的依据、标准、决策过程和选择结果予以公开，确保当事人和公众的知情权。为确保法院的司法控制能力，允许法院以裁判的方式对行政机关的裁量行为予以纠正，在最大限度范围内避免行政裁量权的滥用。其次，建立健全社会监督机制，扩大社会监督参与范围与参与形式，鼓励公众行使监督权。建立行政监督运行程序公开责任机制，完善政府电子政务建设立法，让行政行为在最短的时间内，以最快的速度得到最广范围、最多受众的监督。并且，为保障公众敢于并积极参与行政监督，须为民众行使监督权创设安全的社会环境，免其后顾之忧。
我国南海渔民权益受侵的原因是多方面的，针对渔民权益受侵的现状，建立健全法律保障一体化机制是解决问题的根本途径，并要兼顾采取多种有效措施共同实施。妥善合理解决南海渔业纠纷，不仅关乎渔民个人权益，更是维护我国国家主权与尊严的重要体现。
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