改革开放以来党内法规引领干部队伍建设经验探析

[摘 要]改革开放40年来，党的干部队伍建设与党内法规规范化、制度化、科学化历程相互融合、相互推進。20世纪80年代，根据改革开放初期干部队伍年轻化需要，党中央着力恢复并出台一批党内法规。90年代，为加速构建社会主义市场经济的基本框架，党中央先后制定一系列有关干部选拔任用、管理、交流方面的法规。进入21世纪，党的十五大报告首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略，初步构建干部人事工作法规体系；党的十八大以来，党中央加快建设新时代高素质干部队伍，构建国家法律大格局下更加完备的党内法规体系。

[关键词]党内法规；制度管党；队伍建设

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2019）04-0036-05

1978年以来，以邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平为主要领导的四代领导集体，一以贯之地重视党内法规建设，加强干部队伍建设，及时总结和继承党的历史经验并加以创新，努力探索适应改革开放和社会主义市场经济发展的干部工作规律，积极构建党内法规与国家法律相统一的中国特色社会主义法治体系，全面推进党的建设伟大工程。

一、1978—1992：“以选为先”——党内干部法规的重新确立

党的十一届三中全会，重新确立马克思主义思想路线、政治路线、组织路线，并提出健全法律法规，严肃党纪，恢复党和国家正常政治生活，标志着党内法规建设重回正轨。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中指出：“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化事业的发展。”[1]

当时党的干部队伍普遍存在年龄老化、文化水平偏低等严峻问题，以1977年至1980年为例，这4年省级党委班子成员的平均年龄分别为56.80岁，58.33岁，59.79岁，61.35岁，呈上升趋势；1980年，在省、地、县三级党委班子成员中，具有大专以上文化程度的占同级党委班子成员比例分别为15.52%、4.01%、3.27%，干部文化水平不仅整体不高，而且懂经济、政法、对外贸易等专业知识的干部也较少。这一时期，以邓小平为主要代表的中国共产党人，着眼于解决选什么人的问题，明确当前的主要任务是善于发现、提拔以至大胆破格提拔中青年优秀干部。这也是国家现代化建设事业的客观需要。

（一）解决干部老龄化问题。年龄老化、青黄不接，是“文革”结束后党的干部队伍建设面临的一大突出问题。基于对“文革”时期混乱的党内政治生活的反思，党中央首先继承、恢复了过去行之有效的党内法规，并把干部队伍建设作为组织建设的核心内容。1979年，中组部颁布《关于实行干部考核制度的意见》，提出恢复和健全考察了解干部的制度。1980年，中央颁布《关于党内政治生活的若干准则》，保证了党的路线方针的贯彻执行和党内政治生活的健康有序。随后，十二大党章对错误观点拨乱反正，进一步明确党必须在宪法和法律的范围内活动。在此基础上，我们党认真执行干部革命化、年轻化、知识化、专业化的方针，大力提拔选用年轻后备干部、建立第三梯队，推动干部队伍的新老合作与交替，加快推进社会主义经济建设工作，相继出台《关于建立干部退休制度的决定》（1982）、《关于建立省部级后备干部制度的意见》（1983）、《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》（1986）等法规。

（二）正式确立制度建党思想。党的十三大报告指出，要在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子，党内法规就是实施这条新路子的重要载体。这一时期，中央相继出台《关于建立健全省部级在职领导干部学习制度的通知》（1989）、《关于地方党委向国家机关推荐领导干部的若干规定》（1990）、《关于干部双重管理工作若干问题的通知》（1991）、《关于积极大胆地做好选拔年轻干部工作的通知》（1992），党内干部法规建设开始恢复并初步发展，妥善处理了干部选拔培养中的各种关系，规范干部培养、交流、管理、监督等重要环节，一大批坚持四项基本原则、比较年轻、有专业知识的干部得以被选拔上来，从根本上解决选择、培养接班人问题，保证党和政府领导的连续性、稳定性。

二、1992—2002：“以用为本”——党内干部法规制度的逐步完善

为政之要，莫先于用人。1992年8月，邓小平在同几位中央负责人谈话时强调：“我们现在不是人才多了，而是真正的人才没有很好地发现，发现了没有果断地起用。总的看，我们对使用人才的问题重视不够。建议中央总结一下用人的问题。”[2]经历近十余年的改革开放，社会主义事业发展进入攻坚阶段，党的干部队伍建设也面临新的挑战。21世纪是知识经济时代，也是充满竞争的时代，所有一切竞争归根结底是人才的竞争。江泽民深刻认识到加强干部队伍建设的极端重要性，在继续培养选拔年轻干部的同时，更加重视在实践中锻炼干部，他指出：“干部如果不到实践中去经过一番扎实的磨练，是不可能担当起改革和建设的重任的。”[3]这一时期，农业部曾先后选派241名新进部的大学生去乡村锻炼，101名新提拔的司、处级年轻干部去贫困地区扶贫锻炼。在关键岗位、重点领域选好用好干部，在基层一线实践锻炼好干部，是这一时期加快构建社会主义市场经济基本框架的重点举措。

（一）以事业为上用好干部。现代经济社会的发展，使得社会分工越来越细碎和复杂化，相应各类人才也越来越专门化，需要全方位地培养选拔、使用好干部。中央通过大胆选拔和启用人才，把各行各业中德才兼备的年轻干部提拔到领导岗位上，在实践中反复锻炼和考验，增长才干。1995年，中组部印发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，领导班子考核内容重点突出领导现代化建设的能力，包括总揽全局、科学决策、求实创新、开拓进取和处理复杂问题等内容。1997年，党的十五大报告中首次提出依法治国基本方略，党内干部法规建设逐步从零散到配套，初步建立体系化干部法规制度，重点突出“安排得当、用得其所，用人所长”，以事业为上用好干部，集中力量把经济建设搞上去。

（二）确立干部队伍建设的总体方向。2000年，中央出台《干部人事制度改革纲要》，要求在今后10年中，努力建设一支包括党政干部、企业经营管理干部、科学技术干部和其他战线干部在内的高素质的干部队伍。坚持干部队伍“四化”方针和德才兼备原则，以素质论人才，重实绩用干部。坚持依法办事的原则，通过加强立法和健全制度不断巩固改革成果。立足社会主义市场经济发展和社会全面进步的要求，在全社会范围内建立一套能够发挥社会主义优势的有效机制，形成一个能让优秀人才脱颖而出、发挥作用的良好社会环境。2000年，中组部印发《党政领导班子后备干部暂行规定》，要求培养造就一支素质优良、数量充足、门类齐全、结构合理，能够担当社会主义改革开放和现代化建设重任的、年轻优秀的党政领导班子后备干部队伍。

改革开放使干部成长面临着日益复杂的环境，诱惑很多，考验很大。在长期的干部队伍建设过程中，我们实际上存在重选拔、轻管理，重使用、轻教育的现象，基于长远的战略考虑，中央逐步制定一批与社会主义市场经济相适应的干部教育、管理、监督等法规，比如《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（1999）、《关于建立县级以上党政领导干部理论学习考核制度的若干意见》（2000）、《关于加强组织部门干部监督工作若干意见（试行）》（2000）等。

三、2002—2012：“育管并重”——系统化建立党内干部法规

经过三十多年的改革开放，中国进入到前所未有的社会转型期，干部队伍建设取得明显成绩的同时，也存在着不容忽视的问题。胡锦涛在庆祝建党90周年大会上特别强调，执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的；精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险，更加尖锐地摆在全党面前，落实党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。受社会转型期各种矛盾的困扰和追求价值理念功利化的影响，不少党员干部理想信念淡化、学习实践弱化。做好干部监督管理工作，成为新时期的主攻方向。

（一）建立以党章为核心的党内法规制度体系。党的十七大报告指出，要继续加强党的执政能力建设、改进党的作风，着力建设高素质的领导班子。党的作风建设，关键在于领导干部队伍建设，根本是制度建设。胡锦涛曾明确要求：“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党的建设和党内生活制度化、规范化。”[4]进入21世纪，如何永葆党员干部的先进性，进一步提高共产党执政能力，成为当时的迫切要求。党中央在选人用人机制不断完善的基础上，重心转移到育人管人，在以黨章为基本遵循的前提下，重点加强干部教育、干部管理、干部监督等制度建设，促进干部队伍整体素质提高。

（二）干部教育培训制度体系方面。2002年底，中共中央决定利用5年时间，将全国县（处）级以上党政领导干部普遍培训一遍。党的十七大之后，中央又决定启动新一轮大规模干部培训，提高干部素质。2006年，中央首次颁布《干部教育培训工作条例（试行）》，并在2007年印发《2006—2010年全国干部教育培训规划》。2010年，正式印发《2010—2020年干部教育培训改革纲要》，首次从总体规划层面系统布局干部教育工作，不断提高干部教育培训科学化水平。2011年，为加快提升基层干部综合素质，中央颁布《关于加强和改进基层干部教育培训工作的意见》。教育是加强作风建设的基础，此阶段，党中央结合新世纪国际环境变化的大背景和国内形势的新变化，加强领导干部的理想信念教育、法律纪律教育和优良传统教育，使其树立正确的事业观、工作观和政绩观。

（三）干部监督管理制度体系方面。一是大力加强反腐倡廉体系建设。2005年，中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，这是我们党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的进一步深化，是在发展社会主义市场经济和对外开放条件下深入开展党风廉政建设和反腐败工作的新举措。二是深化干部考核评价监督体系。2003年12月31日，中央颁布实施《中国共产党党内监督条例（试行）》，这是党历史上第一部党内监督的专门法规。2009年出台《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，2011年印发《关于加强对干部德的考核意见》，加强对领导班子和领导干部的综合考核评价，充分发挥考核对促进科学发展的导向作用、评价作用和监督作用。三是持续推进干部人事制度改革，相继出台《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002）、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》（2003）、《关于深入整治用人上不正之风进一步提高选人用人公信度的意见》（2008）等，从源头上规范选人用人工作，加强对领导干部作风的监督。

四、党的十八大以来：“干部重塑”——构建“全面依法治国”框架下的党内干部法规体系

改革是一个国家、一个民族的生存之道。习近平总书记强调，改革开放只有进行时，没有完成时。党的十八届三中全会明确提出全面深化改革要求，将推进国家治理体系和治理能力现代化作为总的目标。法治是实现这一目标的重要依托。党的十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的新号角，并将形成完善的党内法规体系纳入全面推进依法治国的总目标。改革开放40年来，党内法规建设总体上比较完备，适应党的建设需要，但面对当今世界的深刻变化，有些制度内容过时了，党章党纪党规与国家法律体系的关系、党的制度体系内在逻辑还需要进一步理顺。新时期党的建设理论也在不断创新发展，全面从严治党成为新一代领导集体开展工作的重要指南和目标。从严治党关键是从严治吏，党中央逐步在全面依法治国框架下构建完善的党内法规体系，突出干部队伍制度建设这个重点，为实现“两个一百年”奋斗目标培养新的接班人。

（一）增强党内法规制度系统的协调性，深化新时期干部制度改革。党中央在进行制度建设时，既注重科学规划，也考虑到新老制度之间、不同制度之间的协调。党的十八大召开后，在新修订党章的基础上，2012年、2013年相继出台《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，首次制定《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》等，明确提出建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系目标。2018年，出台《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，要求到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。这些都鲜明体现了党内法规建设的科学化进程在不断推进。干部法规层面也在相应调整，比如2014年修订的《党政领导干部选拔任用条例》，相比2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》，首次提出好干部标准，明确从严培养选拔干部，从严管理监督干部，强化制度执行，进一步完善选人用人制度体系。而2019年3月最新修订的《党政领导干部选拔任用条例》，提出确定考察对象应当“将民主推荐与日常了解、综合分析研判以及岗位匹配度等情况综合考虑”，“针对不同层级、不同岗位考察对象，实行差异化考察”，推进选人用人制度体系向更精准、更科学化发展。

（二）坚持党规党纪严于国法，扎牢制度笼子。党的性质和宗旨决定了纪严于法，纪在法前。要把党的纪律和规矩挺在前面，使所有党员干部严格遵守党纪党规、模范遵守法律法规。全面依法治国离不开依法执政，要建立法治型执政党，首要的是充分发挥党内法规的关键作用。2015年、2016年，中央先后出台《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党问责条例》等一系列党内法规，从思想建设、作风建设层面强化管党治党。党的十八届四中全会将党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，2015年，中央出台《推进干部能上能下若干规定（试行）》，重点解决干部能下问题，推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境。2016年，《关于防止干部“带病提拔”的意见》出台，坚持党管干部原则和好干部标准，进一步加强和改进干部选拔任用工作。这些举措都推动从严管理干部制度化、常态化。

五、经验启示

总体来看，经过改革开放40年的发展，党内干部法规建设在逐步实现规范化和体系化的同时，也适应了新的历史条件下国家发展的需要，增强了党的执政能力，巩固了党的执政地位。回顾历史，可以为新形势下加强和改进干部队伍与党内法规建设提供有益借鉴。这些经验主要可以概括为以下三点：

一是明确党内法规的功能定位，推动依规治党。重视党内法规制度建设，是中国共产党制度建设的历史传统和独特优势。“文革”时期，社会主义法治建设走过一段弯路，经验和教训使我们党认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段，政党的先进性要靠刚性的制度设计加以保障维持。面對改革开放的新形势，邓小平提出加强执政党制度建设，在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子，重新树立党内法规的权威性。江泽民在党的十五大报告中首次明确“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，加快党内法规建设进程。胡锦涛强调加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平。习近平把形成完善的党内法规体系纳入全面推进依法治国的总目标，对增强党内法规制度的系统性和有效性提出新的要求。党的主要领导人对党内法规明确而连续的定位，保持了认识上和实践上的一致性，也为改革开放40年的发展提供了坚实的制度保障。

二是把握干部制度改革的规律性，实现从理论支撑实践，到实践丰富理论的持续深化。一方面要密切关注新形势对干部制度提出的新要求，据此制定与之相适应的改革思路，另一方面也要在改革发展实践中检验、校正和充实改革措施，反向推动制度完善，建立具有前瞻性、系统性、规律性的科学管理干部的体制和机制。改革开放40年来，我们党分别以“选拔干部”“用好干部”“育管干部”“重塑干部”为重点，结合各个时期的环境需要，针对80年代干部老龄化、90年代干部专业化、新世纪干部作风建设、新时期好干部标准等问题，逐步建立完善以干部选拔任用机制为核心的党内干部法规体系，锻造了与时代发展相适应的高素质专业化干部队伍。

三是探索新时期法治型政党建设，促进党内法规体系与国家法律体系相协调。不同历史发展阶段，我们党始终围绕着“建设一个什么样的党，如何建设党”的课题，始终坚持党要管党、从严治党的基本原则，党的建设在思想理论方面一脉相承，党内法规的认识定位在不断继承的基础上进一步创新。党作为中国特色社会主义事业的领导核心，是全面依法治国的开辟者、领导者、推动者，要提高国家法治化水平，建成现代法治国家，必须提高领导干部依法执政的能力和水平，党内法规作为管干部、管党员的规章制度，作为国家法律体系的重要组成部分，必须与国家法律相统一，做到党规党纪严于国法但又不同国法相抵触，形成党规与国法相辅相成、相互促进的格局。

参考文献

[1]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994：322.

[2]邓小平年谱思想年谱（1975—1997）[M].北京：中央文献出版社，1998：457.

[3]江泽民.论党的建设[M].北京：中央文献出版社，2001：226.

[4]十六大以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，2007：181—182.

作者单位：中共金山区委组织部

责任编辑：沈 洁

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