新畜筹资机制：结构、效应与趋势
[摘要]教育筹资体系具有系统性，可以从转移支付性、市场与计划性、财政性与金融性等多个角度分析和认识。教育财政资金与教育金融资金都能改善教育的公平程度。然而两者在渠道过程、甄别标准、配置效率、激励效应等方面存在较大的特征或效率差异。同时启动两种机制，促其“强强联手”，不仅可以降低“机制失灵”，还可以在良性机制效应方面互相融合放大。由于制度产生的后序性问题，债性教育金融制度，特别是股性教育金融制度的构建与改良需要观念创新与政策支持。
[关键词]教育；筹资机制；效率；创新
[中图分类号]F830
[文献标识码]A
[文章编号]1002-736X(2009)09-0078-06
一、引言
教育问题主要表现为两个方面：一是教育公平问题；二是教育效率问题。教育资金的多寡制约着教育的公平程度。教育的主观公平表现为教育的供给义务和教育的参与权力。但最终取决于教育供给所需要的财力。教育的客观公平表现为教育的资金禀赋应当在一定程度上转化为教育的权力禀赋。因而教育资金是教育公平的函数。在教育资金存在稀缺性的条件下，教育资金的使用效率是一个不容忽视的问题。教育资金使用效率与教育资金的使用机制密切相关。而不同的筹资机制对资金的使用机制存在重大影响。一个健全的筹资机制，不仅会影响筹资总量，也会影响筹资效率。
所谓机制，是指引起、制约事物运动、转化、发展的内在结构和作用方式，包括事物内部因素的耦合关系，各因素相互作用的形式，功能作用的程序以及转变的契机等。筹资机制是将机制理念引入筹资领域，探寻筹资过程中不同资金筹措渠道、方式的筹资程序，探寻资金供求链中不同主体行为的激励约束效应，探寻不同筹资方式所引起的筹资行为、筹资效率的差异，以及筹资的结构化效应。本文所谈的筹资机制是指教育需求方作为资金需求方都可能通过哪些渠道、哪些方式筹集资金，每一种筹资方式的程序如何，这种筹资方式所对应合约的权利义务特征以及合约制定与执行过程中当事人的行为特征所引起的合约的效率效应。进一步地，如果合约有良好的激励约束效应，使合约当事人能产生更大程度的正向行为，从而为双方带来合约要求以外的价值增值，那么这类合约的效率将会更高。
本文所提出的完善的基于教育需求方的教育筹资体系如图-1所示。
教育筹资机制可以从资金渠道、财政性以及计划性等三个层面进行分析。从资金渠道角度看，包括不用归还的转移支付类资金与等价交换而来的交易类资金。前者包括财政性转移支付类资金与非财政转移支付类资金，非财政转移支付类资金又包括家庭内部的转移支付类资金与来自于社会的转移支付类资金。后者包括政府类交易性资金与非政府类交易性资金，非政府类交易资金又包括家庭内部的交易类资金与纯市场类交易资金。需要强调的是，随着经济的增长，所有的资金都有不断增长的趋势。而家庭内部资金是教育资金的重要组成部分，其资金性质具有从转移支付性向交易性转化的趋势。其中政府可计划的资金主要是通过财政机制起作用的财政性转移支付资金，通过市场交易获得资金的机制同时也表现为金融机制。由于本文主要强调不同的资金获得性质可能引起筹资效率的不同，因而，我们将重点从财政机制与金融机制这一个层面来分析筹资机制的结构及其效率。
现有的研究成果无疑是本文研究的重要基础，但现有研究与本文研究相比，存在一些差异。表现为以下四个方面。
第一，以往有关教育研究的筹资主体比较狭窄，没有以教育需求方作为融资主体研究，现有文献一般都以学校为筹资的主体。尽管也以助学贷款的形式讨论到学生筹资问题，但是主要将筹资对象重点放在贫困生这一狭窄范围。本文则将从整个教育需求方的层面上，不分贫富地、或者说无差异地研究所有受教育者的资金筹措问题。
第二，以前学者没有将教育筹资体系系统化，研究比较零散和片面化。尚未明确提出“教育筹资机制”并将这一重要范畴作为研究主题，事实上，筹资机制是影响筹资效率的核心原因，需要对机制进行细致研究。本文则构建了完整的教育筹资体系，深入分析了教育筹资体系内不同机制的运行效率。
第三，在分析我国教育筹资渠道上，现有大多数文献片面的将教育资金的来源重点放在财政通道上。以致提出的资助优化方案超越了财政实际支付能力。本文则强调财政机制与教育金融机制的互补联动。尽管研究文献也探讨市场化引入教育领域，提出了多元化的教育筹资，如教育券、教育贷款、捐赠等。但忽视了股性筹资机制的作用，更谈不上从“教育金融”这一高层次范畴上系统地分析教育筹资机制问题。
第四，效率问题一直是制约教育发展的重大问题。以往的文献只是将资金效率当作一个外生变量加以描述。而本文则将资金效率作为内生变量加以研究，不仅探讨了资金效率问题产生的源头和机理，而且对效率产生的两种机制进行了全方位的比较，并给出了解决资金效率问题的新思路。
二、两种筹资机制的特征
教育资金运行机制，是指用于教育的资金在其收入、支出以及管理过程中各个相关要素之间形成的相互联系、相互作用的关系特征及其对资金运行效率的影响。包括教育财政资金运行机制和教育金融资金运行机制。
(一)教育财政资金运行机制的主体与模式
教育财政资金运行机制是指教育需求方的资金主要来源于政府并由政府决定其投入对象、投入渠道、管理过程，并由政府进行其绩效评价的资金运行机制。这种机制是我国教育需求者获得资金的重要机制之一，其相关主体与现金流路径如图-2所示。
1 教育财政机制筹资模式。本文主要研究作为受教育者的学生获得财政型教育资金的模式。根据其渠道特征，学生获资方式表现为三种。
渠道一：指财政部门通过教育机构将教育资金按照某种规则直接拨给学生的机制。这些学生是通过某种特定的甄别机制筛选出来的。奖学金、助学金、补助以及助学贷款中国家的补贴利率等均属于直接教育财政机制的资金供给方式。这种渠道表面上看可以称为直接教育财政机制，但是教育资金也并不是直接达到学生手里的，中间仍然要经过很多环节，各级财政部门、行政机构，需要层层管理监督，因而带有较强的间接性。
渠道二、三：与直接教育财政机制相对应的是间接性教育财政机制，是指国家财政部门通过为学校或者其科教人员提供转移支付资金从而间接使学生受益。例如，国家拨款为学校提供基建投入、教学设备、仪器、图书、工资及日常运营费用；国家根据需要照顾某一专业、某学校而对某专业、某学校提供资金补贴，放宽准入规则等；国家对教师的一些优惠政策，住房补贴、免费培训等；或者财政部通过科研项目的形式使一部分教职员工或其他组织获得资金，然后由主持项目的负责人组织学生参与，学生获得教育资金。
从表面来看，间接教育财政投入下，学生并没有直接获得财政教育资金。但是无论用于教育经费或用于学校基础建设还是给
老师、科研人员的补贴，最终受益者还是学生。
2 教育财政资金运行机制的参与主体。教育财政资金运行机制的利益相关方包括政府、企业、家庭、学校、教师、学生和其他。他们之间的关系可以从图－2中看出。国家政府机构通过税收、捐赠、发行彩票等手段形成教育资金池。财政部根据国家当前发展的需要，进行预算，通过各级政府和相应行政机关，最终把教育经费通过一定项目、按照一定标准拨款给学校、教职工和学生。
3 教育财政资金运行机制的四大基本特征。
(1)资金供给主体一元化。尽管财政资金来源于各种各样的纳税人，但是由于征收并无教育指向性，所以教育资金供给主体在此处特指政府。显然，财政运行机制下，教育资金供给主体政府化了。
(2)决策机制的计划性。在教育经费流程中，无论是教育经费的来源、管理、分配完全由我国政府部门采取预算拨款的方法加以决定，其他主体只是被动接受。这种机制带有典型的计划性质，与以产定销的生产体制相联系。
(3)资金的转移支付性。不管是资金池的形成机制还是资金的运用机制，都是一种非等价交换的转移支付机制。即学生获得资金具有免费的性质。
(4)资金传递过程的间接性。从教育需求方来看无论是直接教育财政机制还是间接教育财政机制，各种教育资源在到达学生的过程中要经过多个传导环节，路径较长。
(二)教育金融资金运行机制的主体与模式
教育金融资金运行机制是指教育需求方的资金主要来源于市场。这是一种由市场主体自由决定是否提供资金、是否需要资金、为谁提供资金和接受谁的资金，以及通过何种合约实现资金供求的机制。在这种机制中，其资金管理者要么是资金供求双方，要么是资金需求者一方，没有中间人介于其中。其绩效评价也主要由求资方进行。其相关主体与现金流路径如图-3所示。
1 教育金融机制筹资模式。基于教育需求方的教育金融筹资模式包括两种，即债务性融资和权益性(股性)融资。前者主要体现为银行贷款，银行获得相对固定的利息，不对资金的使用过程进行干预，还本付息的资金来源一般可以不与学生教育收益挂钩。权益性融资主要分成制融资，指投资者与受教育者共享受教育者未来的工资和收益。投资者收益的来源是学生的教育收益，如果教育失败，投融资双方都将遭受风险。在分成制教育金融模式中，根据投资人的特征可以分为自然人投资者与基金投资者。由于受教育者的工资收益存在较大的风险性，分成制教育金融投资基金的产生是一种趋势。分成制下，投资者可以通过组合投资来减小投资风险。当然，还可以有两者混合形态的融资夹层融资方式。
2 教育金融资金运行机制的参与主体。债性教育金融合约的模式不同，所涉及的主体也不同。抵押贷款只涉及学生和银行；担保贷款除学生和银行外还涉及担保方；纯粹信用贷款可能只涉及学生和银行。目前的助学贷款实际上不是纯粹的信用贷款，而不仅是教育财政机制与教育金融机制的复合品，而且是有高校参与担保的复合性贷款。后来演化出来的生源地贷款，实际上是一种在传统助学贷款的基础上又加入了家庭担保的贷款形式。
对于股性合约而言，任何愿意投资于教育需求方的经济主体都可以成为投资方。如果将基金机制引入，投资方可能演化为最终出资方与专业化投资机构之间的合作体。研究表明，比较有效的合作方式是有限合伙制。
3 教育金融资金运行机制的四大基本特征。
(1)资金供给主体多元化。资金供给主体除政府以外，理论上说，其他所有经济主体都可以参与。例如，个人、企业、事业单位、金融机构、基金等。
(2)决策机制的市场化。出资主体、受资主体、资金管理主体都是筹资过程中的不同的决策主体，各自承担不同的功能，共同实现了筹资目标。不同的决策者都会依据利益最大化原则进行行为选择。
(3)资金的有偿性。教育金融中的资金是依据等价交换的原则有偿转移的。债性教育金融资金的价格相对固定，表现为利息。股性教育金融的价格则表现为分成收益。
(4)资金传递的直接性。资金需求者直接获得供给者提供的资金，没有经过繁琐的委托一代理等中间环节。所以，教育金融资金的传递具有直接性。
三、两种机制运营效率的比较
客观而言，两种机制各有利弊，具有各自不同的制度功能，或者在不同的制度条件下其运营效应的优劣势有所不同。
(一)教育财政资金的运行效率
1 教育财政资金运行机制的优势效应。
(1)弥补市场失灵。研究表明知识和科技是GDP增长的重要因素之一。然而，由于教育具有明显正的外部效应，使得教育具有准公共产品的属性。单靠市场供给，很难达到“帕累托最优状态”。通过政府的补充供给，可以起到纠正“市场失灵”的状况。
(2)促进公平。就个体而言，教育可以带来精神和物质两方面的收益，从而在市场中获得竞争资本。教育成为人们改善社会地位、增进社会和谐的重要机制。人们一致认为，教育公平是最大的公平。然而，教育权力与教育资源是教育选择的两大约束条件。国家转移支付型供给机制正是为了保证这两大约束条件的实现。
(3)实现国家长远利益。市场有利于引导经济体进行有效的个性化、即时性教育选择，但在促进共同选择、着眼长远利益方面效率较低。国家利用集体决策优势，通过计划和配套财政预算推动和支持共性教育项目和长远教育项目的发展。基础教育、互联网整体推进、人类基因组计划等都符合国家甚至人类的整体和长远利益。
2 教育财政资金机制的劣势效应。教育财政机制的劣势表现在其运行效率不高。表现在资金获取效率、对象甄别效率、主体使用效率和资金运行路径等方面。
(1)资金配置效率低。教育财政的配置机制效率，不能有效反应教育需求方真实的资金需求程度以及边际使用效率。第一，教育财政预算机制与行政性竞争机制。教育财政预算的大小有赖于政府对教育发展的主观预计与主观规划。也有赖于教育部在所有类似需要参与资金竞争中的力量对比。第二，“跑部钱进”的分配机制。有限的教育财政资金的配给也服从教育部预算与发生在各学校中的“拨款申请竞赛”。那些“申请不力”而真正需要款项的学校往往得不到拨款。第三，学生的非有效竞争机制。目前的资金配给是按照不同的标准，采用竞赛机制，将资金配置于学生。从总体上来说，这种机制可能达到70％的有效程度。之所以存在无效成份主要有以下三个原因：一是信息不对称的存在必然存在甄别失效的情况；二是一定程度上存在诱导学生产生不正当竞争的情况；三是在以上问题以及资金有限的条件下学校可能会采取平均分配的办法。
(2)甄别标准不合理。以比较普遍的“贫困标准”和“成绩标准”为例。“贫困标准”依据的书面标准是“贫困证明”，依据的行为标准则是“日常花费”。这种机制易于诱导学生开虚假证明和伪装等逆向选择行为。另外，由于
歧视贫困生社会心理的存在，以贫困为标准一定程度上会造成心理敏感学生放弃助学金或者造成心理阴影；“成绩标准”也可能激励一部分学生的作弊行为。学习素养不是一天习得，那些学习能力强的学生可能成为“常胜将军”，在获取资格方面产生“马太效应”。另外，以课程成绩作为教育成绩的指标具有片面性，实践能力强、身心全面发展，或者具有特殊能力的人才会被排除在奖励之外。
(3)资金使用效率不高。教育财政机制的委托一代理链过长，又缺乏适当的监督管理机制。财政教育资金在很长的流动链条中就会带来很多问题，诸如时效性差、难以监管、资金损耗大、管理成本高等。另外，对于学生来说，奖学金获取的评比机制会激发心理不平衡效应。获奖的不确定性也不利于学生对资金进行高效使用，更不可能产生高效的理财机制。获奖的非等价交换机制也不利于对学生行为产生硬约束效应。从这两个角度来看，教育财政机制资金的使用效率比较低。
(4)资金缺乏灵活性、流动性。从灵活性来看，学生只能被动等待和接受财政资金，不能自主争取资金的多寡，也不能选择资金获取的节奏、依据与使用方式。从流动性来看，一方面，财政教育资金使用周期过长，大量资金始终停滞于教育领域，不利于整个社会财富的增加；另一方面，其他领域的闲置资金则很难流入教育领域。从而财政资金的有限性就限制了教育资金的充分性。
(5)不公的激励效应。政府根据社会和国家发展的需求，需要发展某一地区或某一行业，可能会设法诱导学生学习某一专业知识。办法可能是收取较少学费或者提供费用补助。这种机制有其正面效应，但也有一定的负面效应。该机制往往会激励那些经济上不宽裕的贫困生放弃自己的兴趣而屈就并不喜欢、并不擅长的专业，有可能学习效果不佳，也有失去成为特殊人才的可能。
(二)教育金融资金的运行效率
1 教育金融资金运行机制的优势效应。
(1)高效的资金配置机制。有别于财政机制下的“总量配给机制”与“结构竞赛机制”，教育金融资金运行机制遵循的是资金供求双方的“自愿合作机制”。资金供求双方依据的是“成本一收益一风险”的对称性原则。只要某一合约符合该原则，双方的资金供求行为就会发生。资金供求行为的发生具有内生性，不存在由第三方附加一个外生性甄别标准的情况。教育金融的供求机制同时完成了总量和结构上的配给功能。所有需要接受教育的人都能如愿获得教育资金。在结构上资金的配给使资金获取者不需要受任何附加条件的约束。学生获得了资金，可以选择合意的学习目标与学习方式。有利于资源配置效率的提升。
(2)有利于提升资金利用率。资金的筹集与获取不存在冗长的“委托一代理”机制。省去了对代理方的监管环节，减少了资金的损耗，不存在资金获取的公关成本，避免了资金与使用方向的错配。对于学生而言，资金使用的有偿性及其成本收益的相对对称性对学生起到激励与约束作用，迫使学生提高资金利用效率。
(3)资金具有灵活性、流动性。从资金的灵活性来看，资金供求双方可以根据自己的意愿与交易价格自主决定资金的多寡、节奏和使用方式。从资金的流动性来看，由于金融市场上，金融衍生品的存在，滞留在教育领域大量的宝贵资金可以通过资产证券化等金融工具继续流通，这就加快了资金的流动速度，投入教育的资金可以迅速的转移到其他领域。
(4)更有利于教育公平的实现。教育的客观公平原理表明，教育离不开资源的支持。如果将资源与收入对等起来，教育权利的实现将会产生“马太效应”。富裕者有权受教育，贫穷者将失去受教育的权利。如何实现教育的全面公平，使人人都享有相对均等的教育机会?一个方向性的方法就是要淡化收入对教育权利实现的决定作用。教育金融制度的普遍化就可以实现这样的目标。无歧视性的融资机会会给受教育者带来无差异的教育资金，这使得教育公平函数的自变量从收入转化为资金的可得性，从而促进了教育公平。
2 教育金融资金运行机制的劣势效应。
(1)学生与金融体系压力增大。债性合约具有两大特征：一是硬约束特征，“欠债还钱”是天理；二是还款责任与教育结果无关特性。不管学生人力资本积累是否成功，不管学生的人力资本积累是否能得到市场认可，也就是说，不管学生是否能找到工作或者工作收入的状况如何，学生都必须还款。这样，对于学生来说，人力资本积累的风险猝然上升。类似地，银行要面临学生不还款的道德风险。当然，在某种程度上也要面临学生人力资本积累失败的客观风险。如果没有好的信用环境或高效的债性金融合约，学生将要面临信用资源损害，银行则要面临安全性降低或者风险曝露。
(2)股性教育金融合约容易形成不利于求资方的合约关系。主要表现为“敲竹杠”效应与“人身依附关系”效应。前者是指，由于教育机会具有重大的机会成本，供资方可能在此过程中提出“敲竹杠”性质的博弈指标，求资方可能不得不被动接受这一指标；后者是指，股性教育金融合约是一种长期合约，长周期性增加了合约的履行风险。为了避免可能面临的来自于求资方的道德风险，供资方可能在合约制定中提出苛刻的执行条件。包括限制求资方工作的地域范围、从业范围，或者要求从业者从事超过其身心承受强度的工作。
(3)过度依赖于政策的制定。从起始顺序来看，教育财政先于债性教育金融，债性教育金融先于股性教育金融。这使得教育金融制度的构建需要首先突破观念的束缚，其次是要提供法律的支持，然后还需要教育金融制度的开创性设计。
当然。教育金融合约的供资方对求资方也需要进行谨慎筛选，所以从总体上来说，教育金融合约市场上，资金市场是个卖方市场。求资方关于合约的订立能力、意愿都是有差异的，从而资金可能性也存在差异。因而也可能形成基于资金可得性的“马太效应”。这表明教育金融合约在解决教育公平性方面仍然存在局限性。
四、筹资结构的优化趋势：两种机制的和谐共生
(一)两种机制效应的优势互补
1 共性。作为教育筹资的两种完全不同性质的筹资渠道，在某些方面仍然具有共性。
(1)在量上，都能增加教育资金的可得性，有利于为教育提供相应的物质支持，缓解教育公平的物质瓶颈。在教育供给市场化的条件下，教育公平的实现基本上取决于教育资金的可得性。两类制度尽管提供资金的机制不同，但都能解决受教育者的资金问题。
(2)互相弥补对方的“失灵”。教育财政机制与政府的直接作用密不可分，教育金融机制与市场的直接作用密不可分。在某种特殊情况下都有失灵的可能性，而二者的互补共生则可以促使教育筹资机制有效运转，弥补“失灵”。
2 差异性。在以上的分析中，我们可以发现教育财政机制和教育金融机制存在多方面差异，各有千秋，如表-1所示。
从表-1中我们可以发现，教育财政机制和教育金融机制在决策主
体、决策机制、使用回报和传递过程中存在较大差异，从而决定了两种机制产生不同效应。例如，政府作为决策主体，虽然使教育资金有稳定的来源，但毕竟在覆盖面、“资助深度”、市场灵活性、流动性、激励约束机制、资金管理效率等等方面存在较大局限性；而教育金融筹资机制则恰巧可以弥补财政机制的缺陷。更广、更深地发掘两者的差异，寻找互补点，可以为两种制度发挥各自优势，形成优势互补提供理论支撑。
(二)教育券：在教育财政机制中引入市场因子
所谓教育券是一种代币券，政府把教育财政资金以面额固定的有价证券(即教育券)的形式直接发放给家庭或学生，取代了财政部门直接补贴学校的方式，学生凭教育券自由选择政府所认可的学校就读，不再受学区的限制，教育券可以冲抵全部或部分学费，学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用于支付办学经费。
早在1955年，芝加哥货币经济学派代表人弗里德曼在《政府在教育中的作用》中首次提出了教育券(school voucher，一译学券制)理论，认为，应该改变当时对公立学校的直接补助的教育投入方式，由政府向学生家庭直接发放教育券。主张教育券理论的不止是弗里德曼。1964年，英国经济学家皮科克和怀斯曼也提出了类似的机制。中国学者冯晓霞教授则提出“无排富性”模式与“排富性”模式。一些学者则认为，应该根据学生家庭状况的不同发给学生不同面额的教育券。
教育券制度有以下五种作用。第一，提高补助效率。政府对学校无偿拨款的根本目的还是为了向学生提供资金。只不过此时学校成了政府和学生的双重代理人。这极易使个别学校发生道德风险。将补助直接发放给学生显然可以减少中间环节，提高资金使用效率。第二，提高学生自主选择权。“直接学校机制”的做法等于剥夺了学生对学校的选择权，“直拨学生机制”显然可以使学生获得对学校教育的自主权择权。第三，提升补助的流动性。由于学校形态的补助机会没有流动性，这必然导致有些必须流动的学生失去政府的特定补助。第四，补助对象中引入了竞争机制。“直拨学校机制”下，政府的补助选择带有随意性、计划性和平均性。而“直拨学生机制”下，学生的交券选择行为相当于以市场化机制替政府做了选择。第五，提升了私立学校的地位。学生有权选择任何一所被政府认可的学校进行学习。民办院校自然也存在被选择的可能性。由此看来，教育券制度相当于在教育财政机制中引入了教育金融机制。
五、结论
1 教育资金的可得性是教育公平得以实现的物质基础。教育财政机制和教育金融机制尽管机制不同，各有优缺点。但从资金量上来看，二者都为教育提供了资金。从而促进了教育公平的实现。
2 教育财政机制与教育金融机制在不同的方面各有优缺点，只强调一个方面不但会造成机制失灵，而且会带来资金效率的低下和教育不公的结果。理想的办法是同时使用两种机制，甚至达到促进两种机制的融合、放大的效果。
3 教育券模式的作用从正面表明，在教育财政机制中引入市场化因子可以提升教育财政的效率。债性教育金融机制与股性教育金融机制则是两种典型的市场化融资机制。然而，这两种机制的构建需要政府的相应政策加以支持。